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FOCUS | Le misure introdotte dal D.L. “Semplificazioni” 2021 per sostenere il PNRR, rafforzare le strutture amministrative, accelerare e snellire le procedure

Il 31 maggio 2021 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il Decreto-Legge 31 maggio 2021 n. 77 (c.d. D.L. “Semplificazioni” 2021), il quale introduce novità in materia di governance del Piano Nazionale di Rilancio e Resilienza (PNRR), oltre a misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure in materia di transizione ecologica e di procedimenti ambientali e paesaggistici nonché di transizione digitale.

Si tratta di 67 articoli tesi a velocizzare l’attuazione delle opere previste dal Recovery Plan. Con il presente Focus si intende offrire una guida sintetica, articolo per articolo, alla lettura del Decreto.

La PARTE I, dedicata alla “Governance per il PNRR”, si compone di due titoli: il Titolo I (artt. 1-11) si occupa del “Sistema di coordinamento, gestione, attuazione, monitoraggio e controllo del PNRR”, mentre il Titolo II (artt. 12-16) disciplina “Poteri sostitutivi, superamento del dissenso e procedure finanziarie”.

L’art. 1 contiene le definizioni e individua i principi e le finalità del Decreto-Legge, teso a delineare il quadro normativo nazionale per semplificare e agevolare la realizzazione dei traguardi e degli obiettivi stabiliti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), dal Piano nazionale per gli investimenti complementari (PNC), dal Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima 2030 (PNIEC).

L’art. 2 disciplina composizione e poteri della Cabina di regia per il PNRR, posta al vertice del sistema di governance, conpoteri di indirizzo politico, impulso e coordinamento generale sull’attuazione degli interventi del PNRR. La Cabina di regia, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e presieduta dal Presidente del Consiglio dei ministri, è a composizione variabile in ragione delle tematiche affrontate. Le funzioni di indirizzo, impulso e coordinamento tecnico per l’attuazione del PNRR sono svolte, nelle materie di rispettiva competenza, dal Comitato interministeriale per la transizione digitale di cui all’art. 8 del D.L. 22/2021, convertito con modificazioni dalla L. 55/2021, e dal Comitato interministeriale per la transizione ecologica di cui all’art. 57-bis del D.Lgs. 152/2006 (comma 4).

Allo scopo di assicurare il dialogo con le parti sociali, l’art. 3 prevede l’istituzione, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di un Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale con funzioni consultive nelle materie e per le questioni connesse all’attuazione del PNRR. Al Tavolo partecipano rappresentanti delle parti sociali, dei diversi livelli di governo centrale e territoriale e dei rispettivi organismi associativi (es.: ANCI), delle categorie produttive e sociali, del sistema dell’università e della ricerca e della società civile, individuati secondo un criterio di maggiore rappresentatività.

L’art. 4 prevede l’istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri di una struttura con funzioni di Segreteria Tecnica di supporto alle attività della Cabina di regia e del Tavolo permanente, tra i cui compiti figurano l’elaborazione di rapporti informativi periodici alla Cabina di regia e la segnalazione al Presidente del Consiglio dei Ministri delle azioni utili al superamento delle criticità segnalate dai Ministri competenti per materia e dei casi da valutare ai fini dell’esercizio dei poteri sostitutivi previsti dal successivo art. 12.

I commi da 1 a 4 dell’art. 5 sono dedicati all’istituzione e al funzionamento dell’Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione, con il compito di a) individuare gli ostacoli all’attuazione corretta e tempestiva delle riforme e degli investimenti previsti nel PNRR e proporre rimedi; b) elaborare proposte per superare le disfunzioni derivanti dalla normativa vigente e dalle relative misure attuative; c) curare l’elaborazione di un programma di azioni prioritarie ai fini della razionalizzazione e revisione normativa; d) promuovere e potenziare iniziative di sperimentazione normativa tenendo in considerazione le migliori pratiche di razionalizzazione e sperimentazione normativa a livello internazionale; e) considerare ipotesi e proposte di razionalizzazione e sperimentazione normativa formulate da soggetti pubblici e privati. Il comma 5 assegna nuovi compiti all’Ufficio per la semplificazione del Dipartimento della Funzione Pubblica, che dovrà tra l’altro curare (i) la promozione e il coordinamento delle attività di rafforzamento della capacità amministrativa nella gestione delle procedure complesse rilevanti ai fini del PNRR, anche attraverso le task force di esperti multidisciplinari da allocare nel territorio previste dal PNRR, (ii) la promozione e il coordinamento degli interventi di semplificazione e reingegnerizzazione delle procedure e della predisposizione del catalogo dei procedimenti semplificati e standardizzati previsti nel PNRR, (iii) la promozione di interventi normativi, organizzativi e tecnologici di semplificazione.

Presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze (Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato) è istituito, con compiti di coordinamento operativo, monitoraggio, rendicontazione e controllo dell’attuazione del Piano, il “Servizio centrale per il PNRR” (art. 6), che costituisceil punto di contatto nazionale con le istituzioni della UE. Ad esso si affiancano gli uffici con funzioni di controllo e di valutazione dell’andamento della fase attuativa previsti dall’art. 7, che indica altresì nella Corte dei Conti l’organo istituzionalmente deputato al controllo successivo sulla gestione del bilancio e sui fondi di provenienza eurounitaria.

Alle amministrazioni centrali titolari di interventi previsti nel PNRR si rivolge l’art. 8, dettando disposizioni organizzative per il monitoraggio, la rendicontazione, il controllo e il coordinamento della fase attuativa del Piano.

L’art. 9 assegna la realizzazione operativa degli interventi del PNRR, in base al criterio di competenza istituzionale o alla titolarità degli interventi in esso definita, alle singole Amministrazioni centrali, Regioni, Province autonome di Trento e di Bolzano ed enti locali, che possono agire in via diretta con le proprie strutture o avvalendosi di soggetti attuatori esterni individuati nel PNRR ovvero con le modalità previste dalla normativa nazionale ed europea vigente.

Per accelerare la realizzazione degli investimenti pubblici, le Amministrazioni interessate possono avvalersi del supporto tecnico-operativo di società in house qualificate (art. 10).

L’art. 11 si pone l’obiettivo di rafforzare la capacità amministrativa delle stazioni appaltanti, prevedendo che Consip. S.p.A. metta a disposizione specifici contratti, accordi-quadro e servizi di supporto tecnico e realizzi un programma di informazione, formazione e tutoraggio nelle procedure di acquisto e progettualità.

L’art. 12 disciplina l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte dello Stato in caso di inadempienza di un soggetto attuatore di progetti o interventi del PNRR, ove sia messo a rischio il conseguimento degli obiettivi intermedi e finali del Piano. L’amministrazione, l’ente, l’organo, l’ufficio o i commissari ad acta che agiscono in via sostitutiva, se strettamente indispensabile per garantire il rispetto del cronoprogramma del progetto, provvedono all’adozione dei relativi atti mediante ordinanza motivata, in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale e fatto salvo il rispetto dei principi generali dell’ordinamento, delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione di cui al D.Lgs. n. 159/2011, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea. 

L’art. 13 disciplina le procedure per il superamento di un eventuale dissenso, diniego, opposizione o altro atto idoneo a precludere in tutto o in parte la realizzazione di un progetto o intervento del PNRR, proveniente da un organo statale (comma 1) o da un organo della Regione, della Provincia Autonoma o di un ente locale (comma 2), laddove un meccanismo di superamento del dissenso non sia già previsto dalle vigenti disposizioni.

Le misure e le procedure di accelerazione e di semplificazione introdotte per gli interventi del PNRR valgono anche per gli investimenti contenuti nel PNC (art. 14).

Gli artt. 15-16 dettano disposizioni relative, rispettivamente, alle procedure di gestione finanziaria delle risorse previste nell’ambito del PNRR e alla copertura finanziaria degli oneri derivanti dalla prima parte del provvedimento.

La Parte II del D.L. 77/2021, contenenteDisposizioni di accelerazione e snellimento delle procedure e di rafforzamento della capacità amministrativa, si compone di sette titoli. Il Titolo I (artt. 17-37) si occupa della “Transizione ecologica e velocizzazione del procedimento ambientale e paesaggistico” e si compone a sua volta di otto capi.

Il Capo I (artt. 17-22) è dedicato alla“valutazione di impatto ambientale di competenza statale”.

L’art. 17 modifica la disciplina sulla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC, di cui all’art. 8 del D.Lgs. n. 152/2006 (già istituita per le procedure di VIA di competenza statale dei progetti ricompresi nel PNRR, di quelli finanziati con il fondo complementare e dei progetti attuativi del PNIEC): è potenziato il numero dei componenti (da 20 a 40) ed è prevista la partecipazione di un rappresentante del Ministero della Cultura e un esperto della Regione o della Provincia autonoma, in caso di concorrente interesse del citato ente. Infine, è previsto che le Commissioni di cui ai co. 1 e 2-bis dell’art. 8 citato diano precedenza ai progetti aventi un elevato valore economico o una ricaduta in termini di maggiore occupazione, ai progetti cui si correlano scadenze non superiori a dodici mesi e a quelli relativi a impianti la cui autorizzazione scade entro dodici mesi dalla presentazione dell’istanza.

L’art. 18 inserisce nel D.Lgs. n. 152/2006 l’Allegato I-bis, il quale individua le tipologie di opere, gli impianti e le infrastrutture necessarie al raggiungimento degli obiettivi fissati dal Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima (PNIEC), specificando che le opere incluse nel PNIEC e nel PNRR costituiscono interventi di pubblica utilità, indifferibili e urgenti.

L’art. 19 modifica gli artt. 19 e 20 del D.Lgs. n. 152/2006: quanto all’art. 19, riducendo i termini di presentazione delle osservazioni sullo studio preliminare ambientale (da 45 a 30) e introducendo innovazioni procedimentali nella verifica di assoggettabilità a VIA; quanto all’art. 20, in materia di consultazione preventiva, introducendo il termine di 30 giorni per la trasmissione del parere dell’autorità competente al proponente.

L’art. 20 interviene sull’art. 25 del D.Lgs. n. 152/2006, in particolare sulla procedura di rilascio del provvedimento di VIA e di VIA PNRR-PNIEC. Al comma 2, al fine di allineare la disciplina della VIA a quella della VIA PNIEC (ora VIA PNRR-PNIEC), l’emanazione del provvedimento finale è attribuita al competente Direttore generale del Ministero della transizione ecologica, in luogo del Ministro. Al comma 2-bis, vengono modificati i tempi procedimentali, al fine di tenere conto della contestuale riduzione dei termini operata agli artt. 23 e 24 del Decreto-Legge. Al comma 2-ter, in caso di mancato rispetto dei termini per la conclusione dei procedimenti di VIA per i progetti PNIEC e PNRR, è previsto l’automatico rimborso al proponente del 50% dei diritti di istruttoria di cui all’art. 33 del D.Lgs. n. 152/2006. Il comma 2-quater disciplina il potere sostitutivo in caso di inerzia dell’autorità competente, secondo quanto già previsto dall’art. 2 della Legge n. 241/1990. Il comma 2-quinquies razionalizza i procedimenti di VIA e di autorizzazione paesaggistica, prevedendo che il concerto del competente Direttore generale del Ministero della cultura comprenda l’autorizzazione ex art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, ove gli elaborati progettuali consentano la compiuta redazione della relazione paesaggistica.

L’art. 21 riforma gli artt. 23 e 24 del D.Lgs. n. 152/2006, in materia di VIA, prevedendo una riduzione dei tempi procedimentali.

L’art. 22 modifica l’art. 27 del D.Lgs. n. 152/2006, relativo alla procedura volta al rilascio di un provvedimento unico ambientale, comprensivo delle autorizzazioni di cui al comma 2 del medesimo articolo.

Il Capo II (artt. 23-24) si occupa invece della “valutazione di impatto ambientale di competenza regionale”.

L’art. 23 introduce l’articolo 26-bis nel D.Lgs. n. 152/2006, prevedendo, per i progetti sottoposti a VIA di competenza regionale, una fase preliminare al provvedimento autorizzatorio unico regionale (finalizzata a chiarire le informazioni da inserire nello studio di impatto ambientale, del relativo livello di dettaglio e alla definizione delle condizioni per ottenere autorizzazioni, intese, concessioni, etc.), al fine di semplificarne l’adozione: il proponente, prima di presentare l’istanza di cui all’art. 27-bis, può chiedere l’avvio di tale fase preliminare, trasmettendo all’autorità competente uno studio/relazione preliminare ambientale e un progetto dettagliato, a fronte del ricevimento dei quali l’autorità indice una conferenza di servizi preliminare, i cui termini sono ridotti alla metà rispetto a quanto previsto dall’art. 14-bis della L. n. 241/1990.

L’art. 24 modifica l’art. 27-bis del D.Lgs. n. 152/2006 e semplifica ulteriormente alcune fasi del procedimento volto al rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale. Il Capo III (artt. 25-27) si occupa della“competenza in materia di VIA, monitoraggio e interpello ambientale”.

L’art. 25, in particolare, introduce nel D.Lgs. n. 152/2006 modifiche volte a semplificare la procedura in materia di VIA: alla lettera a), ad esempio, si prevede che, in caso di opere o interventi rientranti in parte nella competenza statale e in parte in quella regionale, il proponente possa inviare al Ministero della Transizione Ecologica (MiTE) e alla Regione (o Provincia autonoma) interessata una comunicazione contenente, tra gli altri, l’oggetto del progetto, le tipologie progettuali coinvolte e le autorità astrattamente competenti. Entro trenta giorni, la Regione (o la Provincia) ha facoltà di trasmettere valutazioni di competenza al Ministero. Nei successivi trenta giorni, il Ministero comunica al proponente e alla Regione (o Provincia) la determinazione in merito all’autorità alla quale il proponente potrà presentare l’istanza per l’avvio del procedimento. Alla lettera b), da un lato, si prevede una semplificazione procedimentale nei casi in cui il procedimento autorizzativo faccia capo al MiTE, a sua volta già competente in materia di valutazione di impatto ambientale; dall’altro, si prevede che per i procedimenti di cui ai commi 6, 7 e 9 dell’art. 6 del D.Lgs. n. 152/2006 non si applichi la previsione di preavviso di rigetto dell’istanza ai sensi dell’art.10-bis della L. n. 241/1990.

L’art. 26 modifica l’art. 28 del D.Lgs. n. 152/2006, in particolare, alla lettera b), riducendo al 50% (in luogo degli attuali due terzi) il numero dei componenti degli osservatori estranei al Ministero della transizione ecologica.

L’art. 27 introduce l’art. 3-septies all’interno del D.Lgs. n. 152/2006,ai sensi del quale le Regioni, le Province autonome di Trento e Bolzano, le Province, le Città metropolitane, i Comuni, le Associazioni di categoria, le Associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale e quelle presenti in almeno cinque tra Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano possono inoltrare al MiTE istanze sull’applicazione della normativa statale in materia ambientale. Le indicazioni fornite dal Ministero costituiscono criteri interpretativi per l’esercizio delle attività di competenza delle pubbliche amministrazioni.

Il Capo IV (art. 28) si occupa della “valutazione ambientale strategica”.

L’art. 28 è volto a semplificare il procedimento di VAS. In particolare, la lettera a) riforma l’art. 12, co. 1, del D.Lgs. n. 152/2006, allo scopo di procedere alla completa dematerializzazione delle procedure: è eliminata la modalità di invio del supporto cartaceo anche nei casi di particolare difficoltà di ordine tecnico, come già previsto per la VIA, uniformando le modalità di gestione dei procedimenti da parte dell’amministrazione. Inoltre, si distingue il rapporto preliminare riferito alla procedura di verifica di assoggettabilità a VAS, di cui all’art. 13, co. 1, dal documento preliminare, in quanto hanno diverse finalità. La lettera b) modifica invece l’art. 13 del D.Lgs. n. 152/2006: da un lato, si introduce la denominazione “rapporto preliminare” per distinguerlo da quello indicato all’art. 12, co. 2, del medesimo decreto, che ha altre finalità e contenuti; dall’altro, si modificano i tempi della procedura e le modalità di partecipazione dei soggetti competenti in materia ambientale. La lettera c) sostituisce l’attuale art. 14 del D.Lgs. n. 152/2006, relativo alle consultazioni, prevedendo la sola pubblicazione dell’avviso al pubblico di cui all’art. 13, co. 5, sui siti web dell’autorità competente e dell’autorità procedente ed eliminando la pubblicazione in GURI/BUR; inoltre, viene richiesto l’invio delle osservazioni solo in formato elettronico. La lettera d) riforma l’art. 18 del D.Lgs. n. 152/2006, dettando adempimenti e tempistiche certe nella fase di monitoraggio ambientale, tra le cui finalità vi è la verifica dello stato di attuazione dei piani e programmi e il contributo dei medesimi al raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità ambientale definiti dalle strategie nazionali e regionali. È poi inserito il comma 3-bis che introduce un rapporto diretto con l’art. 34 del D.Lgs. n. 152/2006, rafforzando il collegamento tra le strategie per lo sviluppo sostenibile e le valutazioni ambientali.

Il Capo V (art. 29) introduce “disposizioni in materia paesaggistica”.

L’art. 29 istituisce, presso il Ministero della Cultura, la Soprintendenza speciale per il PNRR, operativa fino al 31/12/2026 e finalizzata ad assicurare l’attuazione degli interventi di strategica importanza stabiliti dal PNRR. Tale ente svolge funzioni di tutela dei beni culturali e paesaggistici interessati dagli interventi previsti dal PNRR, che siano sottoposti a VIA statale o che rientrino nella competenza territoriale di almeno due uffici periferici del Ministero, avvalendosi delle Soprintendenze Archeologia, belle arti e paesaggio per lo svolgimento dell’attività istruttoria e, qualora necessario per l’attuazione tempestiva del PNRR, esercitando poteri di avocazione e sostituzione nei confronti delle predette Soprintendenze.

Il Capo VI (artt. 30-32) si occupa della “accelerazione delle procedure per le fonti rinnovabili”.

L’art. 30 si pone lo scopo di raggiungere gli obiettivi nazionali di efficienza energetica contenuti nel PNIEC e nel PNRR, semplificando i relativi procedimenti, in particolare attraverso l’incremento del ricorso alle fonti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.

L’art. 31 ha carattere di semplificazione procedimentale. La previsione di cui al comma 6, in particolare, è volta a prevedere, tra le opere soggette a VIA statale, gli impianti fotovoltaici per la produzione di energia elettrica con potenza complessiva superiore a 10 MW.

L’art. 32 riforma l’art. 5 del D.Lgs. n. 28/2011 ed è volta a semplificare il procedimento di autorizzazione per il rinnovo dei parchi eolici, estendendo l’applicazione dell’art. 6, co. 11, del medesimo decreto.

Il Capo VII (art. 33) è dedicato all’“efficientamento energetico”.

L’art. 33 integra l’art. 119 del D.L. 34/2020, convertito dalla L. 77/2020, prevedendo, da un lato, che la detrazione del 110% (cd. “Superbonus”) si applichi, a determinate condizioni, anche agli interventi finalizzati all’eliminazione delle barriere architettoniche, nonché, dall’altro, dettando il criterio per individuare il limite di spesa ammesso alle detrazioni, previsto per le singole unità immobiliari. Vengono introdotte ulteriori modifiche relative allo “stato legittimo” per l’ammissione dei singoli interventi di riqualificazione energetica al Superbonus e si esclude la necessità di attestare lo “stato legittimo”, al fine di presentare la CILA in occasione di interventi di riqualificazione energetica.

Il Capo VIII (artt. 34-37) si occupa della “semplificazione per la promozione dell’economia circolare e il contrato al dissesto idrogeologico”.

L’art. 34 riforma l’art. 184-ter del D.Lgs. n. 152/2006, prevedendo che le autorizzazioni per lo svolgimento di operazioni di recupero dei rifiuti, di cui al comma 3, siano rilasciate o rinnovate previo ottenimento del parere obbligatorio e vincolante dell’ISPRA o dell’Agenzia regionale per la protezione ambientale territorialmente competente.

L’art. 35 modifica in più parti il D.Lgs. n. 152/2006, al fine di consentire la corretta gestione del rifiuto e la migliore attuazione degli interventi previsti dal PNRR e di promuovere l’attività di recupero dei rifiuti in una visione di economia circolare, come previsto dal nuovo piano d’azione europeo. In particolare, tali norme recano indicazioni operative relative alla gestione di specifici rifiuti, necessarie agli operatori di settore al fine di rispondere alle prescrizioni europee e garantire il raggiungimento degli obiettivi.

L’art. 36 incide su meri profili endoprocedimentali dell’iter autorizzatorio: in particolare, viene prevista l’esenzione dall’autorizzazione idraulica per specifici interventi di sistemazione idraulica forestale in aree montane e collinari, nonché la soggezione al procedimento di autorizzazione paesaggistica semplifica per determinati interventi e opere di lieve entità.

Da ultimo, l’art. 37 modifica in più parti il D.Lgs. n. 152/2006, con l’obiettivo di semplificare e accelerare leprocedure di bonifica dei siti contaminati e la riconversione di siti industriali da poter destinare alla realizzazione dei progetti individuati nel PNRR e finanziabili con gli strumenti di finanziamento europei. La lettera g), in particolare, prevede la facoltà per le regioni, le Province autonome e gli enti locali individuati quali soggetti beneficiari e/o attuatori degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale, previa stipula di accordi con il MiTE, di avvalersi delle società in house del medesimo Ministero.

Il Titolo II (artt. 38-43) detta disposizioni in materia di “transizione digitale”.

In particolare, l’art. 38 introduce alcune modifiche al D.L. n. 76/2020 (c.d. Decreto “Semplificazioni” 2020, convertito dalla Legge n. 120/2020) volte a implementare la piattaforma digitale con cui le pubbliche amministrazioni possono notificare i propri atti a cittadini e imprese, e istituisce un meccanismo, denominato “Sistema di gestione deleghe”, che consentirà di delegare l’accesso ai servizi digitali e analogici della P.A. a soggetti titolari di identità digitale qualificata, al fine di evitare che il divario digitale si traduca nell’impossibilità di accedere a detti servizi.

L’art. 39 contiene diverse disposizioni di modifica del D.Lgs. n. 82/2005 (Codice dell’Amministrazione Digitale), che mirano a rendere pienamente operativa l’Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR) con l’integrazione dei registri di stato civile e delle liste elettorali nonché, più in generale, a migliorare l’interoperabilità dei dati in possesso delle pubbliche amministrazioni. Si prevede, in particolare, l’esenzione dall’imposta di bollo e dai diritti di segreteria per i certificati anagrafici rilasciati in modalità telematica.

L’art. 40 interviene su vari articoli del D.Lgs. n. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche) al fine di velocizzare e snellire i procedimenti autorizzatori previsti per l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica e, con specifico riferimento alla posa in opera di infrastrutture a banda ultra larga, detta disposizioni in deroga alla disciplina ordinaria, anche paesaggistica, con efficacia fino al 31 dicembre 2026.

L’art. 41 inserisce nel Codice dell’Amministrazione Digitale l’art. 18-bis, che attribuisce all’AgID (Agenzia per l’Italia Digitale) poteri generali di vigilanza, verifica, controllo e monitoraggio sul rispetto degli obiettivi in materia di innovazione tecnologica e digitalizzazione della P.A., conferendole altresì la potestà di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie.

Il Titolo III (artt. 44-46) istituisce una “procedura speciale per alcuni progetti PNRR” di rilevanza strategica, elencati nell’Allegato IV del Decreto-Legge (realizzazione asse ferroviario Palermo-Catania-Messina, potenziamento linea ferroviaria Verona-Brennero, realizzazione linea ferroviaria Salerno-Reggio Calabria, ecc.).

L’art. 44, in particolare, prevede la trasmissione dei progetti di fattibilità tecnico-economica a un Comitato speciale da istituirsi presso il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (CSLLP), per una preventiva verifica circa l’esistenza di eventuali macro carenze di natura formale o sostanziale, onde evitare di promuovere una conferenza di servizi su progetti palesemente inidonei. In secondo luogo, la norma stabilisce che la determinazione conclusiva della conferenza di servizi di approvazione del progetto, da svolgersi obbligatoriamente in forma semplificata, (i) tiene luogo dei pareri, nulla osta e autorizzazioni necessari ai fini della localizzazione dell’opera, della conformità urbanistica e paesaggistica dell’intervento, della risoluzione delle interferenze e delle relative opere mitigatrici e compensative; (ii) perfeziona l’intesa tra Stato e Regione o Provincia autonoma in ordine alla localizzazione dell’opera; (iii) ha effetto di variante urbanistica e (iv) comprende il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto. La determinazione conclusiva è trasmessa al Comitato speciale presso il CSLLP, che adotta una determinazione motivata. Ai fini del superamento di eventuali dissensi qualificati, la questione è deferita in prima battuta al Comitato speciale e solo in caso di mancato raggiungimento di una soluzione condivisa in quella sede è sottoposta al Consiglio dei Ministri, il tutto secondo termini predeterminati dalla norma. Sempre in chiave acceleratoria, viene fatto obbligo alla stazione appaltante di indire la procedura di affidamento dei lavori entro 90 giorni dalla comunicazione della determinazione motivata dal Comitato speciale o dalla pubblicazione della decisione del Consiglio dei Ministri.

L’art. 45 disciplina le modalità di nomina e la composizione del Comitato speciale in seno al CSLLP.

L’art. 46, in considerazione dell’impatto delle menzionate opere strategiche sull’ambiente e sul territorio, demanda a un apposito decreto ministeriale l’individuazione di soglie dimensionali per la sottoposizione obbligatoria a dibattito pubblico inferiori a quelle ordinariamente previste dal DPCM 76/2018. Al contempo, nell’ottica di non rallentare il raggiungimento degli obiettivi del PNRR, la norma dispone che l’eventuale dibattito pubblico abbia una durata massima di 30 giorni e che tutti i termini siano ridotti della metà rispetto al DPCM 76/2018.

Il Titolo IV (artt. 47-56) è dedicato ai “contratti pubblici”.

L’art. 47 introduce un’innovativa disciplina finalizzata a promuovere le pari opportunità, generazionali e di genere, applicabile alle procedure afferenti agli investimenti pubblici finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR e dal PNC. Nello specifico, il comma 2 stabilisce che gli operatori economici tenuti alla redazione del rapporto sulla situazione del personale ai sensi dell’art. 46 D.Lgs. n. 198/2006 (ossia, le aziende con più di 100 dipendenti) sono tenuti a produrre, a pena di esclusione, al momento della presentazione della domanda di partecipazione o dell’offerta, copia conforme dell’ultimo rapporto redatto; gli operatori con un numero di dipendenti compreso tra 15 e 100 sono invece tenuti a trasmettere una relazione di genere entro 6 mesi dalla conclusione del contratto, pena l’irrogazione di penali e l’impossibilità di partecipare a ulteriori procedure PNRR/PNC per un periodo di 12 mesi (comma 6). Ai sensi del comma 4, le stazioni appaltanti devono inserire nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, come requisiti necessari e come ulteriori requisiti premiali dell’offerta, criteri orientati a promuovere l’imprenditoria giovanile, la parità di genere, l’assunzione di giovani fino a 36 anni e donne. Lo stesso comma stabilisce che costituisce requisito necessario dell’offerta l’assunzione dell’obbligo di destinare una quota pari ad almeno il 30% del personale impiegato per la commessa all’occupazione giovanile e femminile. Tali previsioni sono derogabili dalle stazioni appaltanti solo dandone adeguata e specifica motivazione (comma 7). Il comma 5 consente l’assegnazione di un punteggio aggiuntivo all’offerente o al candidato che abbia realizzato determinate iniziative di promozione della parità generazionale o di genere. Al fine di agevolare l’uniformità applicativa delle misure introdotte dall’articolo in esame, si prevede l’emanazione di apposite linee guida del Presidente del Consiglio, con cui potranno essere definite modalità e criteri applicativi, nonché clausole tipo (comma 8).

L’art. 48 introduce misure di semplificazione per l’affidamento dei contratti pubblici per l’attuazione del PNRR e del PNC, prevedendo in particolare: (i) l’ampliamento delle possibilità di ricorso alla procedura negoziata senza bando; (ii) la limitazione della tutela cautelare e della declaratoria di inefficacia dei contratti dinanzi al Giudice Amministrativo; (iii) l’affidamento secondo il modello dell’appalto integrato, in deroga all’art. 59 del Codice dei contratti pubblici, della progettazione e dell’esecuzione dei lavori, anche sulla base di un mero progetto di fattibilità tecnico-economica, mediante acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta ovvero, in alternativa, mediante offerte aventi ad oggetto la realizzazione del progetto definitivo e del progetto esecutivo e il prezzo; (iv) la limitazione dei casi in cui è richiesto il parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici ai progetti di fattibilità di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo pari o superiore a 100 milioni di euro.

L’art. 49, dedicato al subappalto, stabilisce che: (i) fino al 31 ottobre 2021, in deroga all’art. 105 del Codice dei contratti pubblici, il subappalto non può superare la quota del 50% dell’importo complessivo dei contratti di lavori, servizi e forniture (sicché permane ancora il sistema – già censurato dall’Unione europea e dalla Corte di giustizia – della soglia quantitativa predeterminata per legge); (ii) a partiredal 1° novembre 2021, invece, spetterà a ciascuna stazione appaltante indicare nei documenti di gara le prestazioni o le lavorazioni che devono essere eseguite esclusivamente dall’aggiudicatario in ragione delle specifiche caratteristiche dell’appalto, fermo restando il divieto di cessione del contratto così come del subaffidamento a terzi dell’integrale esecuzione del contratto.

L’art. 50 contiene disposizioni per l’accelerazione dell’esecuzione dei contratti pubblici PNRR/PNC. Si prevede, in particolare: (i) l’attivazione – anche d’ufficio – del potere sostitutivo in caso di inutile decorso dei termini per la stipula del contratto, per la consegna dei lavori, per la costituzione del collegio consultivo tecnico, nonché degli altri termini previsti dalla legge, dall’ordinamento della stazione appaltante o dal contratto; (ii) in deroga all’art 32 del Codice dei contratti pubblici, l’immediata efficacia del contratto dal momento della stipula; (iii) la corresponsione di un premio di accelerazione in caso di ultimazione anticipata dei lavori; (iv) in deroga all’art. 113-bis del Codice dei contratti pubblici, l’incremento delle penali dovute per il ritardato adempimento (importo giornaliero compreso tra lo 0,6 per mille e l’1 per mille, quota massima dell’ammontare netto contrattuale aumentata al 20%).

L’art. 51 rafforza il Decreto “Semplificazioni” del 2020 mediante la proroga della durata delle relative disposizioni dal 31 dicembre 2021 al 30 giugno 2023, nonché attraverso la rimodulazione delle procedure di affidamento semplificate per i contratti sotto soglia comunitaria (si segnala l’innalzamento da 75.000 a 139.000 euro della soglia massima per l’affidamento diretto di servizi e forniture) e l’introduzione di alcuni correttivi alla disciplina del collegio consultivo tecnico (su tutti, la previsione di linee guida ministeriali sui requisiti, sulle incompatibilità e sui criteri di nomina dei componenti, sulla scia di quanto già fatto dal CSLLP al di fuori di una espressa disposizione di legge).

L’art. 52 interviene, invece, sul Decreto “Sblocca cantieri” del 2019, prorogando fino al 30 giugno 2023 la sospensione di alcune norme del Codice dei contratti pubblici in punto di riduzione delle stazioni appaltanti, divieto di appalto integrato, istituzione dell’albo dei commissari di gara, ecc., nonché l’applicazione, anche ai settori ordinari, della cd. inversione procedimentale (esame delle offerte prima della verifica della documentazione amministrativa). Quanto alla sospensione della riduzione delle stazioni appaltanti, la norma precisa tuttavia che, per le procedure PNRR e PNC, i Comuni non capoluogo di Provincia debbono acquisire lavori, forniture e servizi esclusivamente tramite centrali di committenza.

L’art. 53 contiene misure di massima semplificazione degli acquisti di beni e servizi informatici strumentali alla realizzazione del PNRR, prevedendo il solo affidamento diretto per tutti gli appalti fino al raggiungimento della soglia comunitaria e il ricorso alla procedura negoziata senza bando per gli affidamenti sopra soglia la cui determina a contrarre o altro atto di avvio della procedura sia adottato entro il 31 dicembre 2026. La norma, inoltre, modifica in più parti l’art. 29 del Codice dei contratti pubblici, in particolare ampliando l’ambito di operatività degli obblighi di pubblicazione ivi previsti anche alla fase dell’esecuzione contrattuale.

L’art. 54 estende l’operatività dell’Anagrafe antimafia degli esecutori agli interventi per la ricostruzione post sisma 2009 nella Regione Abruzzo, mentre l’art. 55 detta disposizioni volte a garantire maggiore celerità nell’attuazione degli interventi di edilizia scolastica.

L’art. 56 consente di ottenere il permesso di costruire per interventi di edilizia sanitaria indicati nel PNRR in deroga alla disciplina urbanistica e alle disposizioni di legge statali e regionali in materia di localizzazione di opere pubbliche, mentre le opere suscettibili di segnalazione certificata di inizio attività possono essere eseguite anche in deroga alle disposizioni del Testo Unico Edilizia (DPR 380/2001), delle leggi regionali, dei piani regolatori e dei regolamenti edilizi locali, fermo restando il rispetto della normativa igienico-sanitarie, antisismica, antincendio e di statica degli edifici, nonché dei vincoli posti a tutela del patrimonio paesaggistico e culturale e di quelli idrogeologici ed energetici. Ai fini dell’attuazione dei programmi del PNRR di competenza del Ministero della salute, si prevede l’applicabilità degli istituti della programmazione negoziata e del contratto istituzionale di sviluppo.

Il Titolo V (artt. 57-60) si dedica alle “semplificazioni in materia di investimenti e interventi nel Mezzogiorno”.

L’art. 57 interviene sulla disciplina delle Zone Economiche Speciali (ZES, introdotte dal D.L. 91/2017 conv. in L. 123/2017) con l’obiettivo di rendere più efficace l’attività dei Commissari straordinari, che fino al 31 dicembre 2026 potranno altresì assumere le funzioni di stazione appaltante e operare in deroga al Codice dei contratti pubblici. Si prevede, inoltre, un regime autorizzatorio semplificato per tutti i progetti inerenti alle attività economiche, ovvero all’insediamento di attività industriali, produttive e logistiche all’interno delle ZES, che sono assoggettati a un’autorizzazione unica rilasciata dal Commissario previa conferenza di servizi, la quale assorbe tutti gli atti di autorizzazione, assenso e nulla osta comunque denominati e, all’occorrenza, costituisce variante agli strumenti urbanistici e territoriali, ad eccezione del piano paesaggistico regionale.

Infine, gli artt. 58 e 60 mirano a dare impulso alla Strategia nazionale per le aree interne e all’azione dell’Agenzia per la coesione territoriale, mentre l’art. 59 traccia una road map per la ricognizione delle dotazioni infrastrutturali su tutto il territorio nazionale e per l’individuazione, a cura del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e lo Sviluppo Sostenibile (CIPESS), delle azioni da perseguire al fine di assicurare il recupero del divario tra le diverse aree geografiche del Paese.

Il Titolo VI (artt. 61-63) apporta limitate ma significative “modifiche alla Legge 7 agosto 1990 n. 241” sul procedimento amministrativo.

L’art. 61 modifica l’art. 2 della L. 241/1990, introducendo (i) la facoltà per l’organo di governo di individuare, ai fini dell’attribuzione del potere sostitutivo in caso di inerzia, un’unità organizzativa, in luogo di una figura apicale dell’amministrazione, nonché (ii) la possibilità che, una volta decorso inutilmente il termine di conclusione del procedimento, il potere sostitutivo venga attivato anche d’ufficio, oltre che su istanza di parte.

L’art. 62 estende a livello generalizzato quanto già previsto dal Decreto “Semplificazioni” del 2020 limitatamente al permesso di costruire (art. 20, co. 8, DPR 380/2001), ossia il diritto del privato a ottenere un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e, quindi, dell’accoglimento della domanda nei casi di silenzio-assenso (art. 20 L. 241/1990), con l’ulteriore previsione che, decorsi 10 giorni dalla richiesta, l’attestazione è sostituita da una semplice autocertificazione dell’interessato.

L’art. 63, infine, riduce da 18 a 12 mesi il termine entro cui la P.A. può annullare in autotutela i provvedimenti amministrativi illegittimi, così da rendere più veloce il consolidamento del legittimo affidamento del privato beneficiario alla conservazione del provvedimento a sé favorevole (autorizzazione, permesso, ecc.).

Il Titolo VII (artt. 64-67) reca “ulteriori misure di rafforzamento della capacità amministrativa”, che spaziano dalla semplificazione delle procedure di valutazione dei progetti di ricerca (art. 64) al Terzo Settore (art. 66), passando per la precisazione dei compiti dell’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali (art. 65). L’art. 67, infine,individua la data di entrata in vigore del Decreto nel giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, avvenuta il 31 maggio 2021.

Secondo l’art. 77 della Costituzione, il Decreto-Legge è già stato presentato alla Camera dei Deputati per la conversione in legge (DDL A.C. 3146), il cui iter si preannuncia – come di consueto – foriero di ulteriori novità normative.

Avv.ti Paola Balzarini, Alessandra Brignoli e Nicolò F. Boscarini